长江南京以下深水航道工程绩效评价指标体系初 - 长江丛刊杂志社投稿

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长江南京以下深水航道工程绩效评价指标体系初

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摘要：

2019年5月，长江南京以下431 km的12.5 m深水航道正式投入运行，5万t级海轮可直达南京港，10万t级海轮也可减载抵达，掀开了长江航运新篇章。长江南京以下12.5 m深水航道建设工程是建设黄金水道、推动长江经济带建设、促进经济高质量发展和落实“一带一路”倡议的重要“先手棋”，也是近十年全国内河水运投资规模最大、技术最复杂、效益最显著的重大工程[1]。开展该工程绩效评价工作，既是落实公共财政预算项目绩效管理的要求[2]，更是从成本、进度、质量、安全、效率、效益、满意度等方面综合反映该重大工程的成效[3]，对揭示航道工程建设服务经济社会发展内涵等有着重要的意义。

绩效是对组织目标达成程度的衡量[4-5]。公共领域大规模的绩效评价始于1970年代的新公共管理运动，是政府和财政部门按某种规则和绩效目标，对公共资源使用和管理的一种衡量、评价与监督手段[6]。经过几十年的发展，英、美等国家形成了各具特色的绩效评价体系[7]。其中，美国1979年将公共项目的价值取向由单独追求效率发展为对经济性(Economic)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)的“3E”追求，奠定了公共项目绩效评价的理论基础[8]。1992年提出的平衡计分卡[9]，可将公共项目的公益性、非盈利性等非财务性战略目标转化为具体的绩效指标，促进了公共项目绩效评价的发展。随着社会发展、公民意识日益增强以及改革不断深入，公共项目绩效评价实践中越来越关注个体利益，如可持续发展、利益相关者需求、客户满意等。为了完善绩效评价结果的反馈、指导和激励作用，进而发展出了绩效管理。

对于航道建设这类交通预算公共工程项目，相关部门建立了绩效考评的总体框架、工作机制和绩效评价指标体系等[2]，从实践来看，该类指导性的绩效评价指标体系简洁、明了，基本满足了项目绩效评价需求（如宏观掌握项目绩效情况），但就项目本身的绩效评价来说，该类指导性的绩效评价指标偏重于合规性评价，效益评价偏少，某些“万能指标”无法体现项目特色。对于长江南京以下12.5 m深水航道工程这类重大工程来说，现有的绩效评价指标体系难以凸显其战略价值，需要构建基于价值取向的满足工程自身内涵、符合战略目标要求的绩效评价指标体系，既要准确描述工程建设水平，又能反映该工程与国民经济、社会发展、资源环境之间的关系，从而为科学合理地进行工程绩效评价奠定坚实的基础。

1 构建方法

1.1 构建逻辑

指标体系的构建方法有多种，常用的是按建设项目的输入、输出过程横向分为投入、过程、产出及效果4个评价维度，并按指标的层级纵向分为评价维度、基本指标、指标要素3个层次，从横向和纵向的角度形成一套多维度和多层次指标体系[10]。该方法从“投入-过程-产出-效果”4个横向维度综合映射与衡量建设项目绩效的“3E”原则。通过“评价维度-基本维度-指标维度”这3个竖向层次对项目要素进行深度剖析，找出衡量该项目绩效评价的关键指标。结合长江南京以下12.5 m深水航道工程的特点，为突出该工程的战略价值，可将评价维度中的“投入”和“过程”维度合并为“实施内容”、“产出”维度即“建设成绩”、将“效果”维度细分为“经济效益”、“社会效益”和“环境效益”，从而构成了指标体系基本框架。

为遵循当前社会背景下的基本价值取向，凸显其战略意义，指标构建将从正向推演与反向推演两方面对指标进行剖析。正向推演指标时，根据该工程实施的经济社会发展和国家战略的背景条件，选取长江经济带发展规划纲要、“一带一路”倡议、交通强国战略、经济高质量发展等相关内容作为该指标体系的价值取向，并根据指标体系各维度关系得出初始指标集。反向推演时，采用“价值-目的-目标-指标和标准”关系链[11]，价值是工程项目的根本意义；目的是价值的理性行为取向，是最终要达到的效果；目标是目的的工具选择取向，是目的实现的手段；指标是评价目标的标准和目标效果的客观反映。根据已得出的初始指标反映项目目标，结合前文指标体系构建基本框架，从而形成该工程绩效评价指标体系的逻辑关系，即指标层反映经济效益、社会效益、环境效益等项目目标，通过实现各效益达到产出、效果等项目目的，进而推进战略决策的开展，体现其社会价值，如图1所示。可见，战略决策与工程的全生命周期构成一个闭环，战略在指挥项目实施的同时，项目实施的最终结果也是战略的实现途径。因此，可从正反两个方面推演各维度评价指标，将价值取向始终贯穿于评价指标之中。